Riksrevisjonen: Skatteetaten har for dårlig kontroll på merverdiavgift

Merverdiavgift er en av statens viktigste inntektskilder. I 2024 ble det innbetalt 563,2 milliarder kroner og utbetalt 176,2 milliarder kroner i merverdiavgift. Systemet er i stor grad basert på tillit mellom myndighetene og næringslivet, der den næringsdrivende selv beregner og rapporterer avgiften.

Riksrevisjonen har nå gjort undersøkelser som viser at antallet meldingskontroller er mer enn halvert siden 2013. I 2013 ble det gjennomført 15 803 meldingskontroller, som dekket 4,5 prosent av de avgiftspliktige. I 2024 ble det bare gjennomført 6 345 kontroller, som dekket 1,6 prosent av de avgiftspliktige.

Dette skjer til tross for at Skatteetaten selv opplyser at risikoen for merverdiavgiftsvindel er høy, og at etaten ser flere svindelforsøk i forbindelse med utbetaling av merverdiavgift.

I Skatteetatens rapport om kontrollarbeid i 2023 gir etaten selv uttrykk for at det samlede kontrollnivået er for lavt, og på enkelte områder kritisk lavt.

Lønnsomme kontroller

Undersøkelsen viser at kontroller av merverdiavgift er svært lønnsomme for staten. Hvert årsverk til meldingskontroll avdekker i gjennomsnitt 7,4 millioner kroner. For utvidede kontroller er tallet enda høyere – 11,2 millioner kroner per årsverk.

Flere årsverk til kontroller på merverdiavgiftsområdet vil derfor kunne redusere statens inntektstap betydelig.

Revisjonen avdekker særlig svakheter i kontrollen av tilgodemeldinger – meldinger hvor staten skal utbetale merverdiavgift til den næringsdrivende. Skatteetaten har opprettet valideringsregler for å stoppe risikable meldinger for manuell vurdering før utbetaling.

Men undersøkelsen viser at bare syv prosent av meldingene som ble stoppet av disse valideringsreglene i 2023 og 2024, faktisk ble tatt ut til kontroll. De resterende 93 prosent ble godkjent manuelt uten nærmere kontroll.

I flere tilfeller har Skatteetaten utbetalt millionbeløp til virksomheter som etaten selv hadde identifisert som svindelmistenkte gjennom etterretningsinformasjon. Noen av disse er senere anmeldt for bedrageri.

Maskinlæring fungerer dårlig

Skatteetaten har innført maskinlæringsmodeller som skal score meldinger etter risiko og plukke ut de mest kontrollverdige til nærmere undersøkelse. Men systemet fungerer dårlig.

Undersøkelsen viser at Skatteetaten bare har kontrollert 22,5 prosent av de tusen høyest scorede meldingene i 2023 og 2024 – altså meldingene som maskinlæringsmodellene vurderer som mest risikable.

Kun 12 prosent av meldingene som ble tatt ut til kontroll i 2024 var valgt ut av maskinlæringsmodellene. Nesten dobbelt så mange kontroller ble opprettet manuelt av kontrollørene selv, noe som tyder på at de ikke stoler på modellenes utvelgelse.

Også kontrollen av de største konsernene svikter. Skatteetaten har utviklet scoringsmodeller som skal identifisere storbedriftskonsern med høy risiko på merverdiavgiftsområdet.

Men av de 20 høyest scorede storbedriftskonsernene har bare halvparten blitt kontrollert i løpet av de siste seks årene. Dette til tross for at avdelingen som kontrollerer storbedrifter sto for over halvparten av avdekket merverdiavgift fra utvidede kontroller i perioden 2023-2024.

«Glemmer» tilleggsskatt

I tillegg til å avdekke svikt i selve kontrollvirksomheten, viser revisjonen at Skatteetaten heller ikke følger regelverket når det gjelder å ilegge tilleggsskatt. 

Etter skatteforvaltningsloven skal avgiftspliktige som gir uriktige eller ufullstendige opplysninger ilegges tilleggsskatt på 20 prosent av den skattemessige fordelen. Men i 20 av 25 tilfeldig valgte saker har Skatteetaten unnlatt å ilegge tilleggsskatt til tross for at vilkårene var oppfylt.

Riksrevisjonens beregninger viser at staten kan ha gått glipp av opp mot 7,2 millioner kroner bare i disse 25 sakene, og Skatteetaten er enige.

Verken Finansdepartementet eller Skatteetaten har definert hva som er et «tilstrekkelig høyt kontrollnivå», til tross for at departementet i fagproposisjonene siden 2020 har stilt krav om dette. 

Skattedirektoratet uttaler at de ikke har sett behov for å definere begrepet, da tilstrekkelig kontrollnivå må ses i sammenheng med hvordan andre virkemidler bidrar til å oppfylle Skatteetatens hovedmål. Finansdepartementet opplyser at de har en svært høy terskel for å overprøve Skatteetatens faglige vurderinger og prioriteringer av for eksempel kontrollnivå.

Estimert skattegap på 7 milliarder

I en intern rapport fra 2023 har Skatteetaten estimert at skattegapet på merverdiavgiftsområdet er cirka 7 milliarder kroner årlig. Skattegap er et estimat på skatteproveny som går tapt på grunn av manglende etterlevelse.

Skatteetaten presiserer selv at dette er et svært usikkert estimat. Statistisk sentralbyrå estimerte i 2019 et skattegap på 3,5 prosent, som da utgjorde i overkant av 10,7 milliarder kroner.

Riksrevisjonens rapport er oversendt Finansdepartementet, som har avgitt kommentarer. Departementet viser blant annet til at unndragelses- og svindelmodus kontinuerlig endrer form, og at Skatteetaten derfor må utvikle håndteringen av merverdiavgift kontinuerlig for å møte nye digitale trusler.